L’Asie du Sud-Est polarise les ambitions de la Chine et de la Corée du Sud, tour d’horizon des enjeux, concurrences et ambitions dans cette zone en manque d’infrastructure et au potentiel de croissance important.
En novembre 2017, l’administration Moon a lancé sa nouvelle politique étrangère du Sud, ou “New Southern Policy” en Corée du Sud. Auparavant, la plupart des initiatives en lien avec l’Asie se concentraient sur le Nord-Est ou bien sur le continent dans son ensemble. Il s’agit donc de la première initiative diplomatique sud-coréenne qui se focalise sur l’Asie du Sud-Est et l’Inde. Cette nouvelle politique a pour but d’élever les relations du pays avec l’Asie du Sud-Est et l’Inde, pour contrebalancer les liens de dépendance qu’entretient traditionnellement la Corée du Sud avec les « Big Four », que sont la Chine, le Japon, les États-Unis et la Russie. Elle a aussi pour vocation d’afficher une nouvelle « marque » de politique étrangère.
La volonté de la Corée du Sud de diversifier son économie
L’annonce de cette nouvelle politique du gouvernement de Moon Jae-In coïncide avec la mise en place de sanctions économiques par la Chine, suite au déploiement du système anti-missile THAAD sur le territoire coréen. Cet incident a mis en évidence la dépendance économique de la République de Corée envers la Chine, et a poussé le gouvernement coréen à réévaluer les risques associés à l’asymétrie des relations commerciales. Lors d’une réunion de cabinet de novembre 2018, le Président Moon Jae-In déclarait d’ailleurs que « les statistiques montrent que l’importance placée par [la Corée du Sud] en l’ASEAN et en l’Inde est telle, que le futur [du pays] en dépend ».
Si la notion de « diversification » est une notion-clé de la nouvelle politique du Sud, la diversification économique est moins pressante que dans les secteurs de la défense et de la sécurité, car les partenariats économiques de la Corée ne sont pas aussi polarisés. En effet, certains membres de l’ASEAN étaient d’ores et déjà placés en haut de la liste des partenaires économiques de la Corée du Sud. Cette nouvelle politique étrangère s’inscrit dans une démarche de reconnaissance tardive des relations croissantes entre la Corée du Sud et l’Asie du Sud-Est, proportionnelles au dynamisme des pays membres de l’ASEAN. En 20 ans, les échanges commerciaux entre la République de Corée et l’ASEAN ont été multipliés par 30, passant de 8 milliards $ en 1989 à 38,3$ en 2000, pour atteindre 160$
Pour autant, tous les pays de l’ASEAN n’ont pas le même poids dans les échanges commerciaux avec la Corée du Sud, et les relations économiques laissent toujours de la place à davantage de développement. La part du commerce entre la Corée et l’ASEAN penche par exemple largement vers le Vietnam, pays avec lequel les échanges commerciaux se sont accélérés à un rythme très soutenu. En 2018, 42,7% des échanges entre la Corée et l’ASEAN concernaient en réalité le Vietnam, soit 37,5% d’imports et 50,7% d’exports. A l’inverse, les relations entre l’Inde et la Corée restent très marginales malgré un léger renforcement en 2018.
Le gouvernement sud-coréen identifie 3 piliers de la nouvelle politique du Sud. Ces “3P”, soulignent la paix, les bénéfices mutuels (prospérité) et les échanges touristiques (personnes). La diversification économique de la NSP n’est pas seulement géographique mais aussi sectorielle, puisqu’elle vise à faciliter l’intégration économique du secteur privé, entre la Corée du Sud et ses partenaires d’Asie du Sud-Est. Cette volonté de diversification des risques dans le secteur privé s’est affirmée pendant la pandémie de la Covid-19, qui a provoqué un arrêt de la croissance économique de nombreux pays d’Asie, en perturbant les chaînes logistiques. Ainsi, les entreprises sud-coréennes cherchent à réduire l’intégration verticale des chaînes logistiques et à diversifier les fournisseurs.
New South Policy Plus , une stratégie plus concrète
Une faiblesse notable de la nouvelle politique du Sud telle qu’elle a été annoncée en 2017, est la difficulté de fixer des priorités entre les aires de coopération, et donc d’évaluer l’efficacité de la NSP. La ligne de conduite du gouvernement sud-coréen, très générale, s’est affinée au cours du 21ème sommet entre la Corée et les pays membres de l’ASEAN. Le président Moon Jae-In y dévoilait la NSP Plus, c’est-à-dire la dernière version de la politique étrangère du Sud, qui précise les instruments à utiliser et les secteurs à privilégier.
Les sept secteurs de coopération identifiés par le gouvernement sont les suivants :
- Coopération complète sur la santé et la médecine post-Covid 19
- Soutien du développement des ressources humaines et diffusion du modèle d’éducation sud-coréen
- Promotion des échanges culturels mutuels
- Établissement des fondations pour des investissements commerciaux durables et mutuellement bénéfiques
- Soutien du développement d’infrastructures dans les régions urbaines et rurales
- Coopération dans les industries d’avenir pour la prospérité mutuelle
- Coopération dans les secteurs non-traditionnels de la sécurité
Le premier objectif économique mesurable exposé dans le cadre de la “NSP Plus” est le renforcement des échanges commerciaux entre la Corée et l’ASEAN à hauteur de 200 milliards $ en 2020. Cet objectif pouvait être jugé réaliste, étant donné les dynamiques pré-existantes avant le lancement de la politique, même s’il ne sera pas atteint en raison de l’impact de la pandémie sur les échanges commerciaux. Fin 2019, les échanges entre la Corée du Sud et l’Asie du Sud-Est s’étaient contractés de 5,3% par rapport à l’année précédente, mais pourraient de nouveau augmenter de manière soutenue après la levée des restrictions sanitaires. On peut observer une grande complémentarité dans la structure des échanges entre la Corée et l’ASEAN, la Corée du Sud étant riche en capital et en technologies, tandis que les pays de l’ASEAN sont à forte capacité de main d’oeuvre.
Mais d’autres objectifs pourraient s’avérer bien plus complexes et requièrent la mobilisation de moyens financiers conséquents. Pour ce faire, plusieurs mécanismes ont été mis en place par le gouvernement coréen. Tout d’abord, dans le but de soutenir le développement des pays-membres de l’ASEAN à travers plusieurs projets et activités qui se dérouleront sous la direction du nouveau plan d’action ASEAN-ROK (2021-2025), le budget annuel du fond de coopération ASEAN-Corée du Sud ou “ASEAN-Korea Coopération Fund” a été multiplié par deux, pour atteindre 14 millions $.
Ensuite, pour encourager les entreprises sud-coréennes à prendre part au développement de projets d’infrastructures au sein des pays membres de l’ASEAN, l’administration Moon a créée la KIND en 2018 ou “Korea Overseas Infrastructure Urban Developement Support Cooperation”, ce qui pourrait être traduit par “Soutien sud-coréen à la Coopération pour le Développement d’Infrastructures Urbaines à l’Étranger”, en s’inspirant de l’établissement du JOIN ou “Société Japonaise d’Infrastructures à l’Étranger pour le Transport et le Développement Urbain” en 2014.
Perte de compétitivité des entreprises coréennes dans la construction d’infrastructures
Sur 200 millions $ placés par le gouvernement coréen dans le Fond International pour les Infrastructures (Global Infrastructure Fund), 92 millions $ seront dédiés au financement d’infrastructures dans les pays partenaires de la nouvelle politique du Sud en 2022 (Han et Ong, 2019). À travers la NSP, le gouvernement coréen apporte un soutien financier aux compagnies privées localisées en Asie du Sud-Est, en particulier dans des secteurs dans lesquels elles ne se seraient pas engagées sans assistance.
Le fond de coopération ASEAN-Corée du Sud se concentre sur les secteurs du transport, de l’énergie, des ressources hydriques et du développement de villes intelligentes. De nombreux exemples de coopération bilatérale entre la Corée du Sud et certains pays d’Asie du Sud-Est voient le jour, comme la construction d’un nouveau port aux Philippines, d’une station électrique à Myanmar, le développement d’une ville intelligente à Singapour, ou bien la mise en oeuvre d’un plan général au Cambodge.
Cependant, dans le secteur du développement d’infrastructures en Asie du Sud-Est, les entreprises coréennes perdent du terrain. Elles ne sont pas aussi compétitives que les entreprises chinoises en terme de projets de construction et sont dans l’incapacité de rivaliser avec les moyens financiers de la Chine ou du Japon. La Chine finance les projets de grande envergure de l’initiative Ceinture et Route à l’aide de la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (AIIB). Le rôle du Japon dans la construction d’infrastructures s’est consolidé à travers le temps, de part son histoire de construction d’infrastructures de développement, ainsi qu’à travers le “Partenariat pour Infrastructures de Qualité” ou “Partnership for Quality Infrastructure” (PQI).
Pour la Chine, l’Asie du Sud-Est est une région à fort potentiel de connectivité avec la route de la soie maritime, ainsi qu’un corridor continental de transit, au-travers de la Birmanie et de la Thaïlande. Dès 2013, le Président chinois Xi Jinping parlait d’une “communauté au destin commun” au Parlement Indonésien. Ces termes n’ont pas été officiellement acceptés par l’ASEAN, en raison des positions ambivalentes de ces membres vis-à-vis de la Chine, pourtant de nombreux projets de construction d’infrastructures de transport sont en réalisation dans le cadre de l’initiative chinoise Ceinture et Route. Ils font écho aux priorités nationales de plusieurs gouvernements de la région, comme la stratégie du gouvernement philippin de “l’âge d’or des infrastructures” ou les plans indonésiens visant au développement de la “blue économy”.
Ainsi, dans le cadre de l’initiative chinoise, une voie de chemin de fer de 414km devrait être opérationnelle au Laos en 2022, reliant la capitale Vientiane à la frontière laotienne avec la Chine. Aux Philippines, une voie de chemin de fer de 610km reliant Manilles à différentes provinces est en construction, ainsi que plusieurs ports internationaux. Deux projets de construction d’autoroutes sont en train d’être étudiés. Il existe également de nombreux projets maritimes de construction de ports au Cambodge, en Indonésie, aux Philippines et au Brunéi. En Birmanie, le port de Kyaukphyu pourrait devenir une route alternative au détroit de Malacca, qui permettrait le transit de gaz et de pétrole en provenance du Moyen-Orient.
Lors de la 2ème édition du Forum de l’initiative Ceinture et Route d’avril 2019, la place centrale de l’Asie du Sud-Est dans l’initiative chinoise s’est précisée. Cependant, certaines variables pourraient constituer des limites à la volonté chinoise de connectivité à travers les nouvelles routes de la soie. Tout d’abord, certains pays de l’ASEAN, situés dans un carrefour géostratégique sensible, nourrissent des inquiétudes sécuritaires liés à la stratégie chinoise dans la Mer de Chine méridionale, et à la volonté de Pékin de “destin commun”. L’ancien premier ministre malais Mahatir Mohamad avait d’ailleurs insisté sur la notion de “liberté de navigation” à ce même forum. De plus, les instabilités politiques et les alternatives japonaises ou coréennes à la stratégie chinoise, ajoutent de l’incertitude à la réalisation en Asie du Sud-Est de “283 résultats concrets répartis en 6 catégories” qu’avait annoncé le Ministère chinois des Affaires Étrangères en 2019.
Depuis 2013, le centre ASEAN-Corée du Sud organise un forum annuel de connectivité avec l’ASEAN, pour donner la possibilité aux entreprises coréennes de devenir des participants actifs du développement de la région, en proposant des projets de connectivité qui privilégient l’innovation numérique. Cependant, l’industrie coréenne de construction a été rétrogradée de la 6ème à la 12ème place dans les classements mondiaux des trois dernières années, et cherche donc de nouveaux marchés sur lesquels s’implanter. À plusieurs reprises, les gouvernements coréen et chinois ont exprimé leur volonté de lier la nouvelle politique du Sud à l’initiative chinoise Ceinture et Route, via un modèle de coopération de marché entre tiers. Sur le long terme, il pourrait s’agir d’une opportunité pour la Corée du Sud de retrouver une place internationale dans le domaine de la construction d’infrastructures.
De nouveaux instruments financiers au service d’activités de niche
À travers la nouvelle politique du Sud, la Corée du Sud choisit donc de se spécialiser dans certaines activités de niche, dans lesquelles ses entreprises ont un avantage comparatif. C’est le cas de la construction de villes intelligentes par exemple. Plus spécifiquement, la Corée partage son expertise dans les projets de connectivité des secteurs du transport, de l’énergie et des technologies de l’information et de la communication (TIC).
Dans de tels domaines, les probabilités de succès de la nouvelle politique du Sud sont plutôt hautes, puisqu’elle part de relations déjà solidement installées. De plus, les intérêts du gouvernement coréen et des compagnies privés se rejoignent, tout comme les intérêts des pays des membres de l’ASEAN. Cette convergence d’intérêts des pays concernés mène à des perspectives de création d’un nouveau fond de 1,2$ milliards pour supporter les exports de technologies des entreprises coréennes pour la construction de villes intelligentes : Global Plant, Infrastructure and Smart City Fund ou ‘Fond international pour la construction d’équipement, d’infrastructures et de villes intelligentes’.
L’expansion rapide de l’engagement économique de la Corée avec l’Asie du Sud-Est ces deux dernières décennies est née d’une initiative du secteur privé. Depuis, le gouvernement coréen a facilité le développement en signant un accord de libre-échange avec l’ASEAN en 2006 et avec le Vietnam en 2015, et des accord de partenariats économiques globaux avec l’Indonésie en 2017, et en négociations avec les Philippines, ainsi qu’en apportant des informations aux entreprises coréennes qui entrent les marchés d’Asie du Sud-Est. Des discussions au sujet d’une élévation du statut des accords de libre-échange avec l’ASEAN et l’Inde sont également attendues.
En parallèle, la signature du Partenariat régional économique global (PREG) ou RCEP en novembre 2020 par 10 membres de l’ASEAN, la Corée du Sud, la Chine, le Japon l’Australie et la Nouvelle-Zélande pourrait donner davantage de substance à la partie économique de le nouvelle politique du Sud, en renforçant les échanges commerciaux et les investissements entre la Corée et les pays-membres de l’ASEAN. C’est ce que nous verrons ensemble dans un prochain papier.
Par Rachel de Berranger, Analyste à l’OFNRS