Une coalition de conseillers internationaux de la Belt and Road Initiative (BRI), soutenue par le gouvernement, a recommandé à la Chine d’appliquer des contrôles environnementaux plus stricts à ses investissements à l’étranger. Si cette recommandation était adoptée, elle s’écarterait considérablement de l’approche habituelle de la Chine qui consiste à s’en remettre aux règles du pays d’accueil, souvent inadéquates, pour réglementer ses investissements à l’étranger.

Des conseillers de haut niveau, dont l’ancien chef du PNUE, Erik Solheim et le poids lourd de la finance verte Ma Jun, proposent un système permettant de classer les investissements chinois à l’étranger en fonction de leur impact sur la pollution, le climat et la biodiversité.

La méthodologie de classification a été publiée le 1er décembre lors d’une conférence de presse organisée par la Coalition internationale pour le développement vert de la BRI (BRIGC) à Pékin. Les centrales électriques au charbon se verraient ainsi accorder un feu rouge ferme, tandis que d’autres types d’investissements chinois à l’étranger, tels que l’hydroélectricité et les chemins de fer, devraient mettre en œuvre des mesures d’atténuation reconnues au niveau international pour obtenir le statut “vert”. D’autre part, les énergies solaire et éolienne sont considérées comme des projets verts qui font progresser les objectifs climatiques de l’accord de Paris.

La proposition stipule que les investissements de la BRI seraient classés comme suit :

  • Les projets rouges nécessitent une supervision et une réglementation plus strictes. On considère qu’ils créent “des dommages environnementaux significatifs et irréversibles” dans au moins un des domaines du changement climatique, de la pollution et de la biodiversité, ou le risque de tels dommages. Il s’agit par exemple des centrales au charbon, de l’hydroélectricité, de la pétrochimie, des mines et des fonderies de métaux.
  • Les projets jaunes sont neutres sur le plan environnemental et ont des impacts modérés. Ceux-ci ne causent aucun dommage significatif, et les dommages restants peuvent être atténués par des mesures abordables et pratiques, à une échelle raisonnable, dans le cadre du projet lui-même. On peut citer comme exemples les projets de valorisation énergétique des déchets et le transport urbain de marchandises dont les normes d’émission sont supérieures aux normes Euro IV/national IV.
  • Les projets verts sont encouragés. Ceux-ci n’ont pas d’impact négatif significatif sur la pollution, le changement climatique ou la biodiversité, et contribuent positivement à au moins l’un de ces aspects, en particulier s’ils bénéficient aux objectifs des conventions et traités internationaux en matière d’environnement. Le développement et l’utilisation des énergies renouvelables (éolienne, solaire, etc.) en sont des exemples.

Des normes plus élevées

Christoph Nedopil Wang, directeur fondateur du Green BRI Center à la Central University of Finance and Economics et l’un des principaux auteurs de la méthodologie de classification, a déclaré à China Dialogue, que le système combine de multiples approches internationales de la finance verte.

Le système de catégorisation et la taxonomie des projets verts, jaunes et rouges qui en découle s’inspirent de normes internationales telles que la taxonomie du financement durable de l’UE, les principes de l’Équateur et les normes de performance publiées par la Société financière internationale (SFI) du groupe de la Banque mondiale. Elle utilise également comme référence les propres directives de la Chine en matière de crédit vert et d’émission d’obligations vertes.

Depuis des années, les entreprises et les institutions financières chinoises travaillant à l’étranger adhèrent principalement au “principe du pays d’accueil” qui met l’accent sur le respect des réglementations environnementales et sociales du pays d’accueil. L’insuffisance des garanties dans de nombreux pays du Sud, qui constituent la majorité des pays participants à la BRI, fait que ce principe est souvent utilisé comme excuse pour abaisser les normes applicables aux investissements chinois à l’étranger. Cela crée un contraste frappant entre la transition verte intérieure de la Chine et son empreinte dans le reste du monde. Alors que l’énergie propre se développe à une vitesse vertigineuse en Chine, une grande partie de l’infrastructure énergétique que les entreprises chinoises construisent à l’étranger est basée sur le charbon. Nombre de ces projets sont du type à faible rendement énergétique que la Chine elle-même a progressivement abandonné. Les menaces pour la biodiversité sont également une préoccupation majeure de nombreux projets d’infrastructures linéaires de la BRI, comme les chemins de fer et les routes qui croisent les principales zones de protection. Sur le plan intérieur, la Chine a mis en place un système de « redlining écologique » salué comme un modèle pour concilier développement et conservation de la nature.

Des appels sont lancés aux acteurs chinois pour qu’ils appliquent des normes plus élevées dans leurs investissements à l’étranger, mais la réponse a été limitée jusqu’à présent. Aucune des grandes institutions financières chinoises impliquées dans les prêts à l’étranger, par exemple, n’a adhéré aux principes de l’Équateur, qui exigent l’application de normes internationales (telles que les normes de performance de la SFI) dans les pays à faible revenu avec des garanties insuffisamment développées. En 2019, de grandes banques chinoises telles que la Banque de développement de Chine et l’ICBC ont signé les principes d’investissement vert (GIP) qui appellent à “une prise de conscience aiguë des impacts potentiels des investissements et des opérations sur le climat, l’environnement et la société dans la région de Belt et Road”. Mais les mécanismes permettant de traduire cette prise de conscience en actions restent à développer.

“Le GIP est davantage axé sur le marché”, commente Nedopil Wang, “alors que notre système est beaucoup plus ciblée sur les régulateurs”.

Le système prend en compte trois dimensions de l’empreinte environnementale potentielle d’un projet : la pollution, le changement climatique et la biodiversité. Les projets qui sont contraires aux objectifs de l’accord de Paris, tels que ceux qui augmentent les émissions ou sapent les mesures d’atténuation du climat, sont considérés comme causant un “préjudice important”. De même, les projets qui empiètent sur des zones clés de la biodiversité reçoivent une note rouge.

Le système comporte une certaine souplesse pour permettre des considérations contextuelles sur les mérites environnementaux d’un projet. Certains types de projets, tels que les chemins de fer, peuvent dans un premier temps donner l’alerte en raison des risques élevés qu’ils peuvent présenter pour la biodiversité. Mais si les promoteurs peuvent démontrer de manière crédible que des mesures d’atténuation sont prises pour prévenir ou réduire les dommages environnementaux, en suivant les normes internationales, ils peuvent obtenir une classification verte. Toutefois, la classification rouge initiale restera comme un rappel du risque élevé intrinsèque du projet.

Les créateurs pensent que la classification en deux étapes permettra au système de mieux répondre aux situations complexes sur le terrain dans la plupart des pays situés le long de la ceinture et de la route. « L’idée est de rendre le système adaptable », explique Nedopil Wang, qui estime qu’une taxonomie en noir et blanc peut être trop rigide dans certaines circonstances. C’est pourquoi des “normes de processus”, qui détaillent la manière dont un risque doit être géré, sont également incluses.

Projets à risques

Selon ce système, la construction et l’exploitation des centrales électriques au charbon seront classées au rouge sans qu’aucune mesure d’atténuation ou de compensation ne soit disponible pour les améliorer. Il en va de même pour la modernisation des centrales à charbon visant à prolonger leur durée de vie.

D’autre part, une centrale hydroélectrique se verra attribuer une cote rouge initiale, mais pourrait obtenir une cote verte si elle applique des normes “internationalement pertinentes” en matière d’hydroélectricité pour atténuer les dommages environnementaux, comme la norme 2015 de la SFI sur l’énergie hydroélectrique.

L’équipe de recherche a fourni une première classification de 38 types de projets dans 20 secteurs, allant des énergies renouvelables au transport de passagers et à l’élevage. Le regroupement des types de projets en listes positive (verte), neutre (jaune) et négative (rouge) crée pour la première fois une taxonomie simple pour les projets BRI en fonction de leurs impacts environnementaux.

« Je peux voir la valeur d’une taxonomie pour les projets de la BRI qui sensibilise les investisseurs à l’environnement », a déclaré à China Dialogue, un expert chinois qui connaît bien les garanties internationales en matière de financement vert et qui n’est pas autorisé à prendre des interviews. « Au tout début d’un projet, lorsque vous avez devant vous une note conceptuelle de projet, une taxonomie peut vous aider à juger rapidement si un secteur est conforme à votre stratégie ou s’il doit être exclu au départ ».

Mais elle a averti que les projets chinois à l’étranger sont souvent de grande envergure et qu’une telle taxonomie peut être trop simpliste pour saisir leurs impacts complexes, en particulier les impacts sociaux.

Les architectes du nouveau système répondent que la taxonomie est destinée à des fins de démonstration à ce stade, créée pour illustrer la manière dont le système de classification peut être géré. Ils prévoient d’affiner la liste en y ajoutant des détails techniques et des directives d’application dans une prochaine étape. L’une des principales recommandations des conseillers est de lier le système à des évaluations d’impact environnemental plus complètes pour les projets rouges et jaunes.

L’adoption est la clé

L’équipe internationale qui propose le système recommande également qu’il soit intégré dans les processus décisionnels de la Chine sur les projets de la BRI. Selon leur analyse, les agences du gouvernement central telles que la Commission nationale du développement et de la réforme (NDRC) et le ministère du commerce (MOFCOM) ont toutes le pouvoir de réglementer les investissements étrangers, mais actuellement les considérations environnementales ne sont pas prises en compte dans leurs processus d’approbation.

« La liste positive et négative servira de base aux organismes gouvernementaux pour s’assurer que les investissements étrangers sont en accord avec les objectifs climatiques et environnementaux », explique Wang Ye, analyste des finances vertes à l’Institut des ressources mondiales (WRI), qui a co-créé le système. L’une des principales recommandations de l’équipe est d’établir une “liste d’exclusion” des projets qui nuisent de manière irréversible à l’environnement.

Yuan Feng, directeur général adjoint du département de l’ouverture régionale de la NDRC, qui supervise le développement de la BRI, a donné sa bénédiction lors de la conférence de presse où le système a été présenté.

Mais Nedopil Wang admet que l’appétit des régulateurs pour adopter un tel système est difficile à mesurer. Il convient de noter que le ministère de l’écologie et de l’environnement (MEE), qui héberge le BRIGC, n’a pas de pouvoir réglementaire formel sur le développement de projets en dehors des frontières de la Chine.

Les experts ont également estimé que les catalogues verts, qui encouragent certains types d’investissements, sont plus faciles à prendre en compte par les régulateurs que les listes d’exclusion, qui vont souvent au-delà de leur autorité légale. Les lois environnementales de la Chine n’ont pas encore réglementé les émissions de gaz à effet de serre avec une force contraignante, ont-ils noté. Les listes positives telles que le catalogue d’obligations vertes ont jusqu’à présent été le pilier des actions nationales visant à orienter le financement vers des projets plus écologiques.

Certains signes indiquent que certains régulateurs pourraient être plus réceptifs aux recommandations. Le 25 octobre, cinq agences du gouvernement central, dont la banque centrale, le MEE et le régulateur bancaire, ont publié une orientation commune pour le système de financement du pays afin de mieux servir l’objectif de neutralité carbone de la Chine pour 2060. Il encourage spécifiquement les institutions financières à soutenir le développement à faible intensité de carbone le long de la ceinture et de la route.

On peut espérer que le secteur financier chinois adoptera le système de classification et appliquera un traitement différencié aux projets étrangers : conditions de financement favorables pour les projets de “bonnes pratiques” et conditions strictes pour les projets risqués.

« La Commission chinoise de réglementation des banques et des assurances (CBIRC) a participé à la conception du système, c’est donc un bon signe », a déclaré Nedopil Wang à China Dialogue. « L’application de facto [du système] dépend vraiment des champions spécifiques au sein des différents régulateurs ».

« L’intégration des risques environnementaux dans les pratiques politiques et financières exige que ces champions les poussent sans relâche à l’intérieur du système, comme les pics qui frappent toujours au même endroit sans avoir mal à la tête », a-t-il déclaré. « [L’adoption du système de classement] est logique pour la réputation et pour l’environnement de la Chine d’aujourd’hui. Mais cela exige une approche vraiment différente de certaines prises de décision ».

Cet article de MA Tianjie est paru à l’origine sur Diálogo Chino et est republié sous une licence Creative Commons