Les Investissements chinois en Pologne et l’ombre américaine

Par Bruno Surdel, Phd du Centre des Relations Internationales de Varsovie, Pologne et de l’OFNRS – Enquête de plusieurs mois pour exposer les enjeux et la place de la Chine dans les investissements depuis 2013, ainsi que la complexe gestion de l’allié américain.

1. Environnement stratégique et économique

La Pologne, la plus grande économie d’Europe centrale et orientale et membre de l’Union européenne ayant accès à son marché commun, est un pays d’origine qui constitue un lieu d’investissement attrayant pour les puissances économiques asiatiques. La stabilité politique, institutionnelle et économique du pays et sa sécurité juridique (par exemple, la protection de la propriété intellectuelle) ont été considérées comme un atout majeur. En outre, les coûts de main-d’œuvre relativement bas et les qualifications élevées des employés polonais (comparés à ceux de l’Europe occidentale) semblent favoriser les investissements directs étrangers (IDE) chinois dans le pays.

Du côté polonais, le pays doit étendre et moderniser ses infrastructures et souhaiterait attirer des financements d’Europe occidentale ou des fonds de l’Union européenne, en particulier des projets de grande valeur « greenfield » et « brownfield ».

Les relations sino-polonaises ont pris de l’ampleur en 2011 avec l’accord de partenariat stratégique entre la Pologne et la Chine signé à Pékin par les présidents polonais, Bronisław Komorowski et chinois, Hu Jintao. Après des années de relative stagnation, cela a été salué comme un nouveau départ pour les contacts bilatéraux entre la Pologne et la Chine, ce qui a été confirmé en avril 2012 par le Premier ministre chinois Wen Jiabao à Varsovie. Il a été établi que cette nouvelle perspective de renforcement de la coopération économique suscitait également des espoirs chez les pays d’Europe centrale et orientale. Critique pour les dirigeants polonais, la capitale polonaise, Varsovie, a été choisie par l’invité chinois pour annoncer une nouvelle initiative, baptisée « 16 + 1 »: la coopération Chine-Europe centrale et orientale. La Pologne est l’un des premiers pays d’Europe centrale et orientale (CEE) à améliorer ses relations avec la Chine pour les hisser à un partenariat stratégique. C’est pourquoi la Pologne, à l’instar des autres membres du groupe Visegrad et de la CEE en général, espérait recevoir une part décente des investissements chinois dans le cadre de la nouvelle et massive Initiative Ceinture et routes (BRI) annoncée par le président Xi Jinping en 2013.

La Pologne a tenté de donner un nouvel élan à la nouvelle relation en novembre 2015, lorsque le nouveau président polonais Andrzej Duda a présidé une délégation officielle de l’État en Chine pour le sommet annuel CEE-Chine (16 + 1). Il s’agissait d’un événement très important, car les premiers ministres assistaient régulièrement à ces réunions. Le président polonais a ouvert un forum économique sino-polonais à Shanghai le 23 novembre 2015, où il a fait venir près de 80 entreprises polonaises des secteurs de la chimie, de la pharmacie, de l’énergie, de l’aérospatiale et des infrastructures, ainsi que des télécommunications, de la finance, de la banque, des technologies de l’information et des mines.

Le président Duda a été investi dans ses fonctions en août 2015 et l’un de ses premiers actes officiels a été de se rendre à Pékin. Au cours de cette visite, il a exprimé le ferme espoir que les cinq années de sa présidence seraient une période de grande intensification de la coopération entre les deux pays. En fait, les autorités polonaises et les milieux d’affaires semblaient souhaiter que la Pologne devienne l’un des principaux partenaires chinois en Europe centrale dans le cadre de la BRI et mieux utiliser le potentiel géographique de la Pologne en tant que pays capable de relier la Chine à l’Ouest. Les efforts du gouvernement polonais avaient porté leurs fruits en juin 2016, lorsque le président de la République populaire de Chine, Xi Jinping, s’était rendu en Pologne et que les deux pays avaient renforcé leurs liens avec un partenariat stratégique global. Varsovie s’est appuyée sur cet élan et en mai 2017, la Première ministre Beata Szydło a participé au Forum Ceinture et Route pour la coopération internationale à Pékin.

De manière générale, 2015-2017 a été une période d’échanges politiques de haut niveau et, en 2016, la Pologne a rejoint AIIB – Asian Infrastructure Investment Bank en tant que membre fondateur. Cependant, en 2018, la situation avait changé. Lors du sommet 16 + 1 à Sofia, la Pologne était représentée par le vice-Premier ministre Jarosław Gowin, et non par le Premier ministre Mateusz Morawiecki. La Pologne raconte que depuis le lancement du format 16 + 1 en 2012, elle est l’un des acteurs le plus actif.

Cependant, il est généralement admis que l’initiative n’a pas donné suffisamment de résultats concrets et n’a pas abouti à l’instauration de relations mutuelles plus étroites entre la Pologne et la Chine. C’est donc la relation bilatérale et non le format 16 + 1 qui reste une priorité.

2. La Pologne et le commerce avec la Chine

L’énorme déséquilibre du commerce bilatéral sino-polonais s’est creusé rapidement au cours des dernières années ; Le rapport exportation / importation de la Pologne avec la Chine était de 1:12 en 2018, selon les évaluations du Premier ministre Morawiecki cette année-là, bien qu’il n’existe pas de consensus quant au nombre exact, ni de savoir si le déficit commercial est vraiment défavorable à l’économie polonaise. Il est intéressant de noter que malgré le déséquilibre mentionné, le déficit commercial global de la Pologne n’est pas aussi important et s’élevait à environ 5,8 milliards USD en 2018.

Les importations polonaises en provenance de Chine augmentent régulièrement depuis 2011, atteignant 13,8 milliards USD. En 2013, après le lancement du format 16 + 1, ils ont atteint 15,2 milliards USD et en 2014, 17,9 milliards USD. En 2016, les exportations polonaises ont atteint 18,2 milliards USD. Toutefois, les exportations polonaises sont restées relativement faibles et stagnantes entre 2011 et 2016. En 2011, la Pologne a exporté pour la Chine des marchandises d’une valeur de 1,80 milliard USD ; en 2013, les exportations ont légèrement augmenté pour atteindre 2,01 milliards USD, en 2014, elles ont atteint 2,30 milliards USD, mais en 2016, la valeur des exportations a diminué à 1,90 milliard USD. Par conséquent, l’important déficit commercial avec Pékin ne devrait pas être équilibré dans un avenir proche.

La structure du commerce sino-polonais n’a jamais été favorable pour la Pologne, la plus grande part étant constituée d’exportations de produits bruts comme le cuivre (42,53% en 2011 et 20,81% en 2016). Les exportations de viande de porc ont atteint 1,07% en 2012 et ont augmenté considérablement après la visite du Premier ministre chinois Wen Jiabao, représentant 4,42% du total en 2013 ; mais a diminué de façon spectaculaire l’année suivante pour ne représenter que 0,98% et a ensuite été totalement suspendue, les autorités chinoises ayant imposé une interdiction de la viande de porc polonaise en raison de la détection de cas de peste porcine africaine (PPA). Les exportations de volaille ont atteint 1,71% du total en 2016. Parallèlement, les importations en provenance de Chine incluent des ordinateurs (9,66% en 2011 et 10,67% en 2016), ainsi qu’un volume croissant de téléphones (3,70% en 2011 et 5,22% en 2016).

Le manque d’expertise du côté polonais et les obstacles bureaucratiques du côté chinois ont toujours été un sérieux obstacle aux exportations plus dynamiques de la Pologne. Cela a également contribué au déséquilibre commercial susmentionné entre les deux pays, qui a pour sa part amoindri l’enthousiasme de la Pologne pour une implication plus profonde dans le format 16 + 1 et les espoirs initiaux associés à la BRI.


Dans cette situation, la discussion sur le format 16 + 1 s’est apaisée. Quoi qu’il en soit, la Pologne se situe «à la fin» de la BRI et, apparemment, un trop grand nombre de pays lui font concurrence, comme le prétendent certains responsables politiques interrogés. Dans les pays baltes, ce sont principalement des ports lituaniens ; en dehors de l’UE, les ports russes. Et au sud de l’Union européenne, le port grec du Pirée pourrait devenir une alternative aux pays baltes. En outre, l’initiative polonaise des Trois Mers peut être perçue par les Chinois comme un obstacle à la structure 16 + 1. Les Trois Mers est un forum de coopération de 12 pays: Autriche, Bulgarie, Croatie, Estonie, Lituanie, Lettonie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie et Hongrie. Selon le ministère polonais des Affaires étrangères, l’initiative visait à «renforcer les liens dans la région élargie de l’Europe centrale (entre la mer Baltique, l’Adriatique et la mer Noire), en créant des bases durables pour le développement économique dans les domaines de l’énergie, des transports, des communications numériques et de la communication. l’économie ». Sa priorité est de « construire une infrastructure cohérente et bien intégrée en Europe centrale« .

3. Aperçu des principales tendances des investissements chinois en Pologne en 2013-2018

Les institutions financières chinoises en Pologne comprennent: la Banque de Chine, la Banque de construction chinoise, la Banque industrielle et commerciale de Chine (ICBC) ainsi que Haitong, qui facilitent toutes les activités commerciales et commerciales chinoises en Pologne. Il en va de même pour les cabinets Dacheng Law et Yingke Law qui ont ouvert des bureaux en Pologne en 2011 et 2012, respectivement. Au fil des ans, la nature des investissements chinois en Pologne a évolué. Selon les estimations du Rhodium Group / Institut Mercator d’études sur la Chine, l’IDE chinois en Pologne a atteint entre 1,1 milliard USD entre 2000 et 2017. Les chiffres correspondent à peu près à ceux cités par l’ambassadeur de Chine en Pologne, Xu Jian, qui a déclaré que les investissements totaux de la Chine atteignaient 1,3 milliard de dollars américains au début de 2017. La structure des principaux investissements en Pologne ne diffère guère de la tendance générale des intérêts commerciaux chinois en Europe. Il est lié à la fois à l’essor du secteur des TIC de la deuxième économie mondiale et à la nécessité pour Pékin d’exporter sa production industrielle excédentaire à l’étranger. Par ailleurs, on constate une augmentation notable de l’intérêt pour les technologies vertes, ainsi que pour les investissements en recherche et développement et en innovation. Mais la Pologne est toujours à la traîne de l’Europe occidentale à cet égard.

3.1 Investissements Chinois sur la période 2013-2015

En mai 2013, une participation majoritaire dans Fabryka Łożysk Tocznych-Kraśnik S.A. (Rolling Bearings Factory – FŁT) a été achetée par ZXY Luxembourg Investment S.a.r, basée au Luxembourg mais faisant partie de la société chinoise Tri Ring Group Corporation. FŁT emploie plus de 2 000 ouvriers et collaborateurs. En 2017, FŁT-Kraśnik S.A. avait créé un centre de recherche et de développement au sein de l’usine. En 2013-2015, trois entreprises chinoises ont remporté des appels d’offres pour la construction de réseaux de distribution d’électricité. Il s’agit de Shanghai Electric Power Construction, du groupe Pinggao et de Sinohydro Corporation. Les autorités chinoises se vantent du fait que l’extension et la rénovation du poste de Kozienice par le groupe Pinggao constituent «le premier projet d’entreprise générale de transport et de transformation de l’énergie réalisé par une société chinoise dans les pays de l’UE. La valeur totale des investissements du groupe Pinggao et de Sinohydro Co. est estimée à 211 millions USD.

3.2 Investissements chinois en 2016

Globalement, 2016 a été une année record : Selon le rapport Knight Frank, les IDE chinois en Pologne se sont élevés à 563 millions USD (le plus élevé des pays du groupe de Visegrad). Les chiffres les plus importants en 2016 résultaient principalement (entre autres) de la construction par Suzhou Chunxing Precision Mechanical d’un atelier de prototypage dans la ville portuaire polonaise de Gdańsk (42 millions USD). C’est l’un des principaux fabricants mondiaux de composants en aluminium destinés aux secteurs des télécommunications, de l’automobile et du médical. Comme l’affirmait à l’époque l’agence polonaise des investissements et du commerce, «l’investissement de Chunxing est différent. Cela générera une création constante de nouveaux emplois. De nouvelles personnes seront embauchées dans le cadre du développement du projet ». Les autorités polonaises ont associé le lancement de ce projet à la récente visite du président chinois Xi Jinping à Varsovie, affirmant que son objectif était de « fournir un prototype d’usinage rapide et un service de stockage / logistique aux clients européens« . Un autre investissement remarquable a été l’acquisition par China Everbright International de Novago – la plus grande entreprise de traitement de déchets solides en Pologne. Son profil industriel inclut le traitement des déchets municipaux, le recyclage et la production de carburants de substitution. Les Chinois ont acheté Novago pour environ 140 millions USD. Il convient de souligner qu’en 2018, l’Inspectorat provincial pour la protection de l’environnement avait relevé certains problèmes environnementaux liés aux décharges gérées par la société Novago.

3.3 Investissements Chinois significatifs en 2017

En août 2017, Smithfield Foods, une société appartenant au plus grand fournisseur de porc au monde, le groupe chinois WH, a acheté les usines de viande Pini Polska, Hamburger Pini et Royal Chicken. En outre, Jiangsu Olive Sensors High-Tech a acquis une participation de 32% dans Schürholz Polska, spécialisée dans les technologies de poinçonnage, d’assemblage, de cintrage laser. En 2017, LiuGong Dressta Machinery a également ouvert son centre européen de recherche et développement, son centre européen de distribution de pièces et sa nouvelle chaîne de fabrication et d’assemblage pour pelles et chargeuses sur pneus dans son usine de Stalowa Wola. Il est intéressant de noter que cette année-là, la société a reçu le prix du « meilleur investisseur chinois en Pologne-2017 » lors de la 5e édition des FDI Poland Investor Awards. Des investisseurs de l’empire du milieu se sont également intéressés à l’industrie aéronautique: notamment, Shaanxi Ligeance Mineral Resources a acquis Gardner Aerospace Holdings Limited, un fabricant britannique de composants aérospatiaux possédant des installations en Pologne à Mielec et Tczew. Hongbo Clean Energy Europe sp. z.o.o a créé une nouvelle usine à Opole, dans le sud-ouest de la Pologne, et créé 100 nouveaux emplois. L’usine produit des appareils d’éclairage à LED. Le groupe Hongbo a investi 100 millions USD pour construire son usine de lampes à LED, «située dans la zone économique spéciale d’Opole et bénéficiant de traitements fiscaux préférentiels accordés par les autorités locales polonaises». Le gouvernement chinois aime souligner le fait qu’il s’agit «du premier projet d’investissement novateur chinois en Pologne et qu’il est considéré comme un excellent exemple de la manière dont la BRI aide les entreprises chinoises à se développer dans le monde entier».

A l’instar de la Slovaquie et de la Tchéquie, les investisseurs chinois ont intérêt à acheter des espaces d’entrepôt en Pologne. La China Investment Corporation a acquis un portefeuille d’entrepôts Logicor comportant de nombreuses installations. Comme l’indique la société, «la plupart de nos établissements sont situés en Pologne, avec 28 parcs logistiques répartis dans les principaux sites, notamment Varsovie, la Pologne centrale, la Silésie, Cracovie et Poznań. Avec 900 000 mètres carrés en Pologne, nous sommes le troisième acteur du secteur de l’immobilier industriel”.

3.4 Développement majeurs en 2018

Guotai-Huarong Poland (GTHR), fabricant chinois de composants de batterie de voiture électrique, a décidé de construire une usine à Godzikowice, dans le sud-ouest de la Pologne. L’investissement s’élève à 45 millions de dollars et l’usine devrait employer entre 60 et 100 personnes. Comme le gouvernement polonais l’a expliqué, le projet « fait partie du plan de développement de l’électromobilité de la Pologne, préparé et mis en œuvre par le ministère de l’Énergie ». Selon les informations, l’installation pourrait produire jusqu’à un million de piles par an. L’un des investissements les plus intéressants de la Chine en Pologne est la société de haute technologie de renommée mondiale Nuctech, opérant en Pologne sous le nom de Nuctech Warsaw Company Limited sp. z o. o. Selon sa propre déclaration, «depuis 2005, Nuctech Varsovie a fourni plus de 30 systèmes de balayage de fret à des autorités douanières ou à des entités gouvernementales situées sur le territoire de l’UE. À l’heure actuelle, dans l’usine de Varsovie, Nuctech Warsaw pouvait produire tous les types de scanners à rayons X: scanners mobiles, scanners repositionnables, scanners à portique, scanners ferroviaires et scanners de bagages, scanners de liquides, détecteurs d’explosifs, etc. ».
Plus récemment, Nuctech Varsovie a ouvert son nouveau site de production de 6 000 mètres carrés avec de nouveaux bureaux et de manière décisive, une unité de recherche et développement à Kobyłka, près de Varsovie. La société chinoise a investi 10,5 millions de dollars américains dans l’usine. Il s’agit de son unique site de production en Europe et du quatrième dans le monde, les autres étant situés en Chine, au Brésil et aux Émirats arabes unis. En Pologne, 23 scanners fabriqués par Nuctech fonctionnent déjà aux passages frontaliers routiers et ferroviaires ainsi que dans les ports maritimes et les aéroports, dont le plus grand scanner de trains d’Europe situé à Terespol, à la frontière entre la Pologne et la Biélorussie, permettant un balayage simultané sur trois voies.

La société envisage de produire des scanners à rayons X pour cargaisons, parmi lesquels des modèles mobiles, ferroviaires et fixes, ainsi que des scanners de bagages «basés sur la dernière technologie de numérisation par tomographie assistée par ordinateur».
L’affaire Nuctech est un exemple important de la complexité de l’approche polonaise en matière de sécurité des investissements étrangers sensibles. Les représentants du gouvernement polonais ont affirmé au cours d’interviews qu’ils croyaient sincèrement que les produits Nuctech ne menaçaient pas la Pologne. Selon eux, c’est l’inverse qui se produit: les scanners et autres appareils fabriqués par la société sont de la «plus haute qualité au monde» et sont presque «indispensables» pour une utilisation aux frontières ou dans les aéroports. Un autre cas assez controversé est celui du groupe Appol, une entreprise polonaise spécialisée dans la transformation des fruits acquise par la société chinoise SDIC Zhonglu Fruit Juice en juin 2018. Cette acquisition est apparemment la première transaction de fusion et d’acquisition réalisée directement par un investisseur chinois dans le secteur de la transformation alimentaire. Cependant, il y a eu des problèmes liés à la transaction, notamment des pomiculteurs polonais et des médias qui ont laissé penser que, grâce à l’acquisition, la société chinoise « essaierait d’inonder le marché de jus chinois qualifié de polonais, et donc labellisé UE« . Les pomiculteurs polonais craignaient que la société ne mélange le concentré de pomme chinois au concentré polonais. Une telle situation aurait déjà eu lieu récemment. Il convient de noter que la Chine est le plus grand producteur de pommes au monde. Les fusions et acquisitions en tant que type d’investissement privilégié par la Chine incluent également les secteurs de l’immobilier et de l’hôtellerie. Du Louvre (groupe Louvre Hotels), le deuxième plus grand groupe hôtelier d’Europe, a été racheté par International Hotels Development de Shanghai en 2014. La société chinoise compte plus de 7 500 hôtels dans le monde entier. Le groupe Hôtels Louvre possède plus de 1 100 hôtels dans 51 pays, principalement sous les marques Premier Classe, Campanile, Kyriad et Golden Tulip. La Pologne compte 18 hôtels et prévoit doubler ce nombre au cours des deux prochaines années. En septembre 2018, la société a annoncé son intention d’ouvrir le premier hôtel quatre étoiles de la marque chinoise Metropolo à Cracovie en 2019.Dans le secteur des TIC, Huawei Technologies, géant mondial de la Chine, a récemment fait l’objet d’un examen minutieux en raison de problèmes de sécurité en Europe et aux États-Unis. Huawei BCG Polska est une réussite, car sa part de marché a augmenté de manière impressionnante – de 8% en 2015 à 23% en 2017 et à plus de 27% en 2018. De plus en plus de pays ouest européens excluent Huawei de la construction des composants de réseau 5G. Entre-temps, en Pologne, cette société chinoise était devenue partenaire officiel de «l’Accord de stratégie 5G pour la Pologne». Cependant, à la fin de 2018, certains médias polonais avaient spéculé sur un prétendu avertissement que le gouvernement polonais aurait pu recevoir de Washington pour se désengager de la coopération avec Huawei. Le 21 décembre dernier, le ministère polonais des Affaires étrangères a publié un communiqué dans lequel il déclarait que « la Pologne partage les préoccupations concernant les cas d’espionnage industriel, y compris les actions assignées par nos partenaires à la Chine« .
En fait, le gouvernement polonais a analysé de manière plus approfondie la question de l’utilisation d’appareils Huawei dans l’administration publique ou de la construction d’un réseau 5G depuis l’incident avec l’arrestation, en janvier 2019, d’un cadre chinois de Huawei et d’un ancien officier du contre-espionnage polonais pour espionnage. Le citoyen polonais arrêté était également instructeur à la prestigieuse War Studies Academy. Les Chinois auraient reçu des informations sur «un projet secret sur la sécurité des réseaux informatiques construit par des scientifiques polonais». Alors que la «guerre froide technologique» se profile, la situation est devenue encore plus tendue après que l’envoyé américain auprès de l’Union européenne a ouvertement averti les Européens du risque qu’ils prennent avec Huawei Technologies dans des projets d’infrastructures critiques. Le même message a été transmis aux pays de Visegrad lors de la tournée du secrétaire d’État américain Mike Pompeo, qui s’est rendu à Budapest, Bratislava et Varsovie du 11 au 14 février 2019. Le Département d’État américain a ainsi mis en garde l’Europe centrale que la coopération technologique avec la Chine « rend plus difficile la présence de l’Amérique. Autrement dit, si cet équipement est co-implanté dans des systèmes américains importants, il devient plus difficile pour nous de collaborer avec eux« . Il était possible de lire ces déclarations comme une «offre» américaine de prendre parti dans le processus d’affrontement avec Pékin. Bien entendu, mis à part une concurrence technologique féroce entre les États-Unis et la Chine, les préoccupations américaines sont justifiées et liées à une coopération étroite entre les alliés de l’OTAN en matière de cybersécurité. Le problème connexe est également le partenariat militaire stratégique Pékin-Moscou et les menaces qui en découlent.

4. Mécanisme de contrôle

4.1 La législation

Le 20 novembre 2018, l’Union européenne est parvenue à un accord provisoire sur un cadre d’examen des investissements directs étrangers (IDE) dans des secteurs stratégiques de l’économie européenne et un «mécanisme de coopération» à l’échelle de l’UE. Varsovie espère un flux d’informations plus efficace et une plus grande transparence, ce qui pourrait faciliter « l’évaluation des investissements, par exemple, en termes de participation des gouvernements de pays tiers (par exemple, la Russie)». La Pologne, confrontée aux tentatives de la Russie d’acquérir certains de ses actifs stratégiques (par exemple la société russe Acron, Grupa Azoty SA, producteur polonais de produits chimiques stratégiques), a décidé de réglementer afin de protéger ses industries et ses entreprises contre les OPA étrangères hostiles, qui pourrait menacer l’état et la sécurité publique. Cette législation ne vise toutefois pas à analyser l’ensemble des activités des entreprises étrangères dans le pays. Les législateurs ont choisi d’agir de manière très limitée. La loi polonaise du 24 juillet 2015 sur le contrôle de certains investissements vise à contrôler les investissements dans des secteurs d’importance stratégique pour l’économie, notamment l’énergie et l’industrie de la défense. Les législateurs ont autorisé le gouvernement polonais à définir, par voie réglementaire, une liste des entités protégées, qui doit être ouverte au public. Une telle liste peut – mais n’a pas besoin d’ être publiée chaque année. Le Parlement polonais, autorisant la publication d’un règlement avec une liste d’entreprises protégées, avait obligé le gouvernement à prendre en compte les éléments suivants : Importance de l’organisation étrangère sur le marché, ampleur de l’activité exercée, sa présence est t-elle une menace réelle et suffisamment grave pour les intérêts fondamentaux de l’État, ainsi que l’absence d’autres options permettant d’introduire des mesures moins restrictives. La protection peut être activée avant l’acquisition proprement dite et permet aux autorités de l’État de contrôler de manière préventive les transactions qui pourraient menacer la sécurité publique et l’ordre public.
Le mécanisme en question avait été conçu pour fonctionner de manière très spécifique: une entreprise qui va acquérir une «participation substantielle» de 20% ou plus dans une entreprise spécifiée dans le règlement du gouvernement est tenue d’avertir le gouvernement lui-même. Le ministre de l’Énergie ou le premier ministre peuvent formuler des objections et opposer un veto à l’achat. Toutefois, le fait de ne pas notifier les organismes gouvernementaux compétents peut entraîner la nullité de la transaction et une amende pouvant aller jusqu’à environ 26 millions USD. Les tribunaux peuvent imposer une peine supplémentaire de six mois à cinq ans d’emprisonnement, selon le cas.
Il convient de noter que, selon le Département d’État américain, le mécanisme en question «ne semble pas constituer une barrière de facto pour l’investissement [étranger]». L’application de la loi du 24 juillet 2015 est également limitée par les traités bilatéraux d’investissement auxquels la Pologne fait partie, y compris l’accord Pologne – Chine conclu en 1988. En revanche, le véritable problème est la proportionnalité de cette mesure, et si la réglementation polonaise pourrait enfreindre le droit primaire de l’Union européenne, en particulier la clause du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) relative aux «moyens de discrimination arbitraire ou à une restriction déguisée à la libre circulation des capitaux et des paiements» ( TFUE, article 65). Les opinions varient à cet égard.

4.2 L’expérience polonaise dans le blocage des investissements chinois

Alors que la loi du 24 juillet 2015 est bien adaptée pour protéger les grandes entreprises d’importance stratégique pour le pays et son économie, le cas le plus controversé du blocage d’un potentiel investissement chinois en Pologne impliquait une situation différente. La ville polonaise de Łódź, située dans le centre de la Pologne, s’est imaginée comme un pôle logistique Ceinture et Route pour l’Europe centrale, bénéficiant d’une liaison ferroviaire de fret avec la ville chinoise de Chengdu. Aux yeux de ses partisans, la construction d’un terminal à conteneurs pouvait offrir plus de possibilités d’exportation de produits alimentaires polonais vers la Chine et, en conséquence, de meilleures perspectives de développement pour la ville. Le projet aurait fait l’objet de discussions lors de la visite du président chinois Xi Jinping en Pologne en juin 2016. Le terrain répondant aux besoins du projet appartenait à l’Agence polonaise de la propriété immobilière. Ils cherchaient un investisseur, et finalement ils ont accepté un investisseur chinois. Le projet valait environ 21 millions USD. Toutefois, l’Agence a finalement retiré l’appel d’offres, les médias spéculant sur une implication directe du ministre de la Défense, qui aurait lui-même décidé de bloquer la vente, invoquant des préoccupations de sécurité. Certains observateurs ont estimé que les Américains avaient également suggéré de prendre une telle décision.
En 2018, un consortium comprenant la société chinoise Stecol Corp. a remporté un appel d’offres pour la construction de la partie nord de la rocade de Cracovie. Toutefois, la chambre de recours nationale (KIO) a annulé les résultats et exclu Stecol de l’appel d’offres. Même avant cela, Stecol Corp. avait remporté l’appel d’offres pour la construction d’un tronçon de la nouvelle route nationale à deux voies n°47. Là encore, la Chambre de recours nationale a rejeté l’offre de Stecol. Le KIO a cité sa non-conformité du contenu de l’offre avec la spécification des conditions essentielles du contrat.

Conclusion

Les relations sino-polonaises ont pris un long chemin depuis le lancement du format «16 + 1»: «Coopération Chine-Europe centrale et orientale», début 2012. L’enthousiasme précoce de certaines élites politiques et commerciales s’est entre-temps évaporé. La mise en œuvre des accords signés en 2016 sur la visite du président chinois Xi Jinping à Varsovie n’a pas non plus répondu aux attentes de la Pologne. Il en est résulté une relative désillusion résultant des investissements chinois plus faibles que prévu en Pologne, des énormes obstacles au commerce persistant en Chine et de la faible implication de Beijing malgré le « bon vouloir » de Varsovie et sa situation géopolitique.

Du côté polonais, cependant, il n’existe pas de vision uniforme sur la manière de concevoir les relations de la Pologne avec la Chine afin de renforcer la position du pays vis-à-vis de Pékin. Au lieu de cela, des signaux contradictoires sont envoyés à la deuxième économie mondiale. Varsovie n’a pas élaboré de stratégie globale à long terme (comparable à la stratégie slovaque adoptée en avril 2017). Le gouvernement a commencé à travailler sur ce sujet il y a plusieurs années, mais le travail a été interrompu car il nécessitait une approbation entre les ministères, ce qui était difficile à réunir en raison de trop nombreuses différences entre eux.

Il semble que pour Pékin, Varsovie ne soit qu’un petit élément d’un vaste puzzle économique et géostratégique en Eurasie, et son attrait pour la Chine dépend de la situation géopolitique actuelle de la Chine et de ses relations avec l’Occident. On soupçonne également que les relations sino-polonaises sont devenues les otages des relations sino-américaines et de la guerre commerciale en cours. Les points de vue exprimés par le Premier ministre polonais Mateusz Morawiecki en 2018 sont symptomatiques d’une «nouvelle approche des relations mutuelles»: «Concrètement, la possibilité de fournir des services par des entités étrangères en Chine est extrêmement difficile. Il est parfois utile de se débarrasser du joug de la rectitude politique, de regarder les chiffres et de dire quels sont les véritables défis du monde moderne. Et les États-Unis le pensent aussi. Nous avons besoin d’un commerce libre et équitable, comme l’a souligné à juste titre le président Trump ».
En ce qui concerne les menaces potentielles liées aux investissements chinois, la Pologne dispose de mécanismes juridiques et administratifs efficaces pour le filtrage et le blocage des achats ou prises de contrôle éventuellement indésirables dans des industries sensibles. La loi du 24 juillet 2015 en est un exemple concret. Maintenant, grâce au mécanisme de coopération européen commun qui devrait se mettre en œuvre dans les 27 pays membres de l’UE (après le Brexit), les outils de protection devraient être encore renforcés.

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